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15. Mai 2024IED: Der Traum von der Genehmigungsbeschleunigung ist geplatzt
Der europäische Rahmen für den Betrieb und die Zulassung von Industrieanlagen wird neu ausgerichtet – langwieriger, komplexer und aufwändiger.
Die EU-Kommission hatte im April 2022 im Rahmen des Green Deals ein Legislativpaket veröffentlicht, das auch den Entwurf für die Revision der Industrieemissionsrichtlinie (IED) beinhaltete. Mittlerweile ist der Gesetzgebungsprozess abgeschlossen und eine Neuregelung der IED, also dem zentralen Rahmenwerk für den Betrieb und die Zulassung von Industrieanlagen in der EU, steht kurz vor dem Inkrafttreten. Nach Veröffentlichung im EU-Amtsblatt müssen die Vorgaben innerhalb von 22 Monaten im deutschen Recht umgesetzt werden. Insgesamt werden dadurch Art, Anzahl und Umfang der erforderlichen Unterlagen bei Genehmigungsprozessen erhöht, Grenzwerte zukünftig innerhalb des Standes der Technik verschärft sowie deren Festlegung und Findung deutlich komplizierter– was nochmals zu einer merklichen Verlängerung und Erhöhung der Komplexität von Genehmigungsverfahren führen wird.
Die Änderungen der IED bedeuten nicht nur einen deutlichen finanziellen Mehraufwand und zusätzliche Bürokratie für die Betreiber von Industrieanlagen, sondern auch gewaltigen Zusatzaufwand für die Vollzugsbehörden. Die neuen Regelungen der IED sollen die Erreichung des Null-Schadstoff-Ziels bis 2050 unterstützen, machen aber in Summe unternehmerisches Handeln in Europa nochmals komplexer und unberechenbarer als bereits in der Vergangenheit und gefährden somit Planungen, Investitionen, Genehmigungsverfahren und letztlich die gewünschte Transformation der europäischen Industrie hin zu einer klimaneutralen Produktion. Das ist umso erstaunlicher, da ja ein allgemeiner Konsens herrscht, dass Genehmigungsverfahren für eine möglichst schnelle Transformation der Industrie einfacher und zügiger werden sollten.
Im Folgenden werden die wesentlichen Details der IED-Revision im Vergleich zum derzeitigen Rechtsregime ausführlich dargestellt und umfassend bewertet sowie die anstehende Umsetzung in den nationalen Rechtsrahmen beleuchtet.
Ende 2010 in Kraft getreten, ist die Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen (IED) ein zentrales Regelwerk für den Immissionsschutz in Europa. In ihr wird ein europäischer Rahmen für die Genehmigung, den Betrieb, die Überwachung und die Stilllegung von Industrieanlagen normiert. Ziel der Richtlinie ist es, eine Weiterentwicklung der nachhaltigen Industrieproduktion sowie ein hohes Schutzniveau für die Umwelt in einem medienübergreifenden/integrativen Ansatz zu erreichen. Es müssen neben den Schadstoffemissionen in die verschiedenen Medien auch weitere Aspekte des Produktionsprozesses berücksichtigt werden, um den Verbrauch an Ressourcen und Energie sowie sonstige Umweltbelastungen während des Betriebs und nach der Stilllegung einer Industrieanlage zu verringern. Die Richtlinie macht dabei u.a. Vorgaben für Genehmigungsverfahren, Monitoring und Inspektionen, Ausgangszustandsbericht für Boden und Grundwasser, beste verfügbare Techniken und Grenzwerte. In der EU fallen rund 55.000 Industrieanlagen unter die IED, darunter rund 13.000 in Deutschland und ca. 1.400 in Bayern. Betroffen sind besonders umweltrelevante Produktionsprozesse aus unterschiedlichen Industriezweigen wie der chemisch-pharmazeutischen Industrie, Feuerungsanlagen, Nahrungsmittelindustrie, rohstoffverarbeitenden Industrie, Abfallbehandlung sowie der Textil- und Lederindustrie. Die Umsetzung der Richtlinie erfolgte 2013 über das Bundesimmissionsschutzgesetz, das Wasserhaushaltsgesetz und das Kreislaufwirtschaftsgesetz.
Die Industrieemissionsrichtlinie schafft zudem die Grundlage für den sog. „BREF-Prozess“ (auch „BVT-Prozess“ oder „Sevilla-Prozess“ genannt). In diesem Rahmen wird der Stand der Technik anhand der besten verfügbaren Techniken (BVT) für unterschiedliche industrielle Prozesse (branchenübergreifend oder branchenspezifisch) festgelegt – und verbindliche BVT-Schlussfolgerungen abgeleitet. Die beste verfügbare Technik ist dabei definiert als wirksamste Technik, deren Anwendung in dem betreffenden industriellen Sektor unter wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen möglich und diesem zugänglich ist. Der BVT-Prozess dynamisiert damit die Vorgaben der IED durch zyklische (Neu-) Festlegungen des Stands der Technik im Bereich des medialen Umweltschutzes. Assoziierte Emissionsbandbreiten (AELs), die dem Stand der Technik entsprechen, sind insbesondere für Emissionen in Luft und Wasser verbindlich einzuhalten. Assoziierte Umweltleistungswerte (AEPLs) sind (bislang) „weiche Vorgaben“ zu Ressourceneffizienz in Bezug auf Energie, Materialien, Wasser, Abfälle und Recycling – sie sind bei der Genehmigung zu berücksichtigen. Mess- und Monitoringverpflichtungen sind verbindlich einzuhalten. Als wesentliches Kapitel der BVT-Merkblätter sind die BVT-Schlussfolgerungen (BVT-SF) für alle EU-Mitgliedsstaaten verbindlich und müssen in nationales Recht umgesetzt werden. Für bestehende Anlagen sind BVT-Vorgaben 4 Jahre nach der Veröffentlichung der BVT-Schlussfolgerungen einzuhalten. Die Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen erfolgt in Deutschland dabei zumeist über Verwaltungsvorschriften bzw. durch Änderung der jeweils relevanten Bundes-Immissionsschutzverordnungen, Deponie- und Abwasserverordnung.
Seit der Veröffentlichung der Richtlinie über Industrieemissionen wurden einige Fortschritte bei der Verbesserung der Umweltperformance von industriellen Tätigkeiten erreicht. Dem gegenüber stehen deutlich verkomplizierte und langwierigere Genehmigungsverfahren und Überwachungsauflagen – im Kontext von ambitionierten Umbaumaßnahmen für den Klimaschutz ein ganz wesentliches Hemmnis. Auch führt die nationale Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen immer wieder zu erheblicher Unsicherheit – fast keine BVT-Schlussfolgerung konnte im nationalen Rechtsrahmen innerhalb der im BImSchG oder dem WHG festgelegten Einjahresfrist umgesetzt werden. Manchmal wurde und wird dabei sogar absehbar die 4-Jahresfrist für die Implementierung der BVT-Vorgaben gerissen. Die Folge sind erhebliche Rechtsunsicherheiten für Unternehmen, die für die (erheblichen) Investitionen Klarheit benötigen.
Die EU-Kommission hatte im April 2022 im Rahmen des Green Deals ein Legislativpaket veröffentlicht, das auch den Entwurf für die Revision der Industrieemissionsrichtlinie (IED) beinhaltete. Hierbei sollte ein breiter und integrierter Ansatz gewählt werden, mit dem die EU-Kommission die drängenden Themen der Zeit – den Umweltschutz und die Dekarbonisierung der Wirtschaft – angehen wollte. Erreicht werden soll dies – trotz des oben bereits erwähnten Zielerreichungskonflikts zwischen Verschärfung der Regelungen und zügigen Genehmigungsverfahren im Sinne des Klimaschutzes – durch die Erweiterung des Anwendungsbereichs auf die mineralgewinnende Industrie, Batterie-Gigafabriken, Elektrolyseure sowie große Viehzuchtbetriebe, aber auch durch weitreichende Verschärfungen für Anlagen, die bereits unter die IED fallen:
Gemäß dem neuen Artikel 14a ist die Einführung eines Umweltmanagementsystems (UMS) verpflichtend. Das UMS muss gemäß IED-Revision anlagen- statt wie bisher standortbezogen sein und Angaben enthalten wie Abfall vermieden, Ressourcen-, Energie- und Wasserverbrauch optimiert und der Gebrauch und die Emission von Gefahrstoffen verhindert oder minimiert werden soll. Zudem sehen die neuen Vorgaben ein Benchmarking der Prozesse gemäß BVT-Schlussfolgerungen vor. Weiterhin ist ein Chemikalienmanagementsystem mit Bestandsaufnahme gefährlicher Stoffe, Risikobewertung & Alternativenprüfung vorgesehen. Ebenfalls im Rahmen des UMS soll ab 2030 ein Transformationsplan (beschrieben in Artikel 27d) erstellt werden, der darlegt, wie die jeweiligen Anlagen bis 2050 klimaneutral, nachhaltig, sauber und kreislauforientiert betrieben werden können. Der Transformationsplan wird indikativ (nicht-bindend) sein. On top müssen die EU-Mitgliedstaaten sicherstellen, dass das UMS frei verfügbar für jedermann im Internet zugänglich ist, obgleich der Schutz von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen gewahrt bleiben soll. Das UMS muss innerhalb von 34 Monaten ab Inkrafttreten der IED Revision implementiert und erstmalig auditiert werden.
Bewertung und Forderungen für die nationale Umsetzung:
Insgesamt wird durch die Anforderungen an das UMS enormer bürokratischer Aufwand generiert. Anforderungen aus Stoff-, Arbeitssicherheits- und Immissionsrecht werden vermischt und es drohen Doppelberichterstattungen. Eine Nutzung bereits vorhandener UMS-Dokumentationen und Zertifizierungen (z.B. nach ISO 14001 und EMAS) sowie Chemikalienverzeichnisse nach GefStoffV muss aus Sicht der Industrie daher in der nationalen Umsetzung möglich sein. Zusätzliche stoffliche Risikobewertungen sind nicht erforderlich, da das europäische Risikobewertungssystem (REACH) und Sicherheitsdatenblätter in der Regel ausreichen, um die Anforderungen der IED zu erfüllen. In der nationalen Umsetzung muss sichergestellt werden, dass Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse weiterhin bestmöglich geschützt werden.
Bei der Erneuerung von Genehmigungen bzw. der Festlegung neuer Genehmigungsauflagen soll, im Gegensatz zur bisherigen Praxis, künftig die untere Grenze der Emissionsbandbreiten nach BVT-Schlussfolgerungen als Startpunkt für die Grenzwertfindung gelten (Artikel 15 Absatz 3 IED). Diese müsse unter normalen Betriebsbedingungen erreichbar sein. Dabei soll unterschieden werden zwischen Umsetzung mit und ohne allgemein bindende Vorschriften (im Einzelfall). Für den Fall mit allgemein bindenden Vorschriften gilt der niedrigstmögliche erreichbare Emissionsgrenzwert für eine Gruppe von Anlagen mit gleichen Charakteristika. Die Nachweispflicht liegt dabei prinzipiell beim Gesetzgeber. Für den Fall der Umsetzung ohne allgemein bindende Vorschriften, also im Einzelfall, ist der Ausgangspunkt für die Bestimmung der Emissionsgrenzwerte ebenfalls das untere Ende der BAT-AEL, die Nachweispflicht für höhere Grenzwerte liegt jedoch beim Betreiber (siehe auch Abbildung 1). Die neuen Regelungen greifen zunächst nur für BVT-Schlussfolgerungen, die nach Inkrafttreten bzw. Ablauf der Umsetzungsfrist der IED-Revision erarbeitet wurden. Spätestens 12 Jahre nach Inkrafttreten der IED gelten die neuen Anforderungen auch in Bezug auf die alten BVT-Schlussfolgerungen (s. auch unten). Dies ist insbesondere hinsichtlich der oben erwähnten, oftmals verzögerten Umsetzung der BVT-Schlussfolgerungen in nationales Recht kritisch zu betrachten. Den Betreibern bleibt dadurch nur wenig oder keine Zeit, die deutlich verschärften Grenzwerte auch technisch umzusetzen. Zudem erhöht sich die Unsicherheit erheblich: Denn bislang konnte man zumindest bei Einhalten der oberen Bandbreite davon ausgehen, dass die Einhaltung der BVT-Vorgaben und damit des Standes der Technik gegeben ist. Mit dem neuen Grenzwertregime bleibt der Betreiber bis zur Festlegung allgemein gültiger Grenzwerte auf nationaler Ebene im Unklaren.
Vergleich bisheriges Verfahren zur Grenzwertfindung mit Verfahren wie nach IED-Revision vorgesehen.
Bewertung und Forderungen für die nationale Umsetzung:
Die neue Grenzwertsystematik mit grundsätzlicher Orientierung an den niedrigstmöglichen Werten wird zu erhöhten Kosten sowie deutlich mehr Erfüllungsaufwand auf Seiten der Betreiber und der Genehmigungsbehörden führen, da im Zweifelsfall jeder einzelne Grenzwert zur Diskussion steht. Für die Erarbeitung allgemein bindender Vorschriften ist eine enge und frühzeitige Einbeziehung der betroffenen Betreiber und Verbände unabdingbar. Bei der Grenzwertfestlegung muss stets der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angewendet, sowie den Betreibern genügend Zeit eingeräumt werden, die Anforderungen auch technisch umzusetzen.
Umweltleistungsgrenzwerte/BAT-AEPL (Best available technique – associated environmental performance levels) sollen gemäß Artikel 15 Absatz 4 in Teilen die gleiche Verbindlichkeit bekommen wie die Emissionsbandbreiten der BVT-Schlussfolgerungen. Der Umweltleistungsgrenzwert für Wasser wird verbindlich sein, für Abfall und Ressourcen wird es indikative Umweltleistungsgrenzwerte geben, die aber innerhalb einer verbindlichen Spannbreite sein müssen. Zudem kann, nach Ermessen der Mitgliedsstaaten, die Energieeffizienz als integraler Bestandteil von Genehmigungen etabliert werden.
Bewertung und Forderungen für die nationale Umsetzung:
Nahezu alle Anlagen der Chemieindustrie sind nach der DIN EN ISO 50001 zertifiziert, womit Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz und Ressourcenschonung bereits prozessual angelegt sind. Eine frühzeitige Einbindung der Industrie bei der Festlegung der Umweltleistungsgrenzwerte ist erforderlich. Auch hier muss die Verhältnismäßigkeit gewahrt bleiben.
Die Übergangsvorschriften der IED sehen unter anderem vor, dass sog. „alte“ BVT-Schlussfolgerungen noch nach dem bisherigen Recht behandelt werden. Das bedeutet, dass für alle BVT-Schlussfolgerungen, die vor dem in der IED vorgesehenen Stichtag bekannt gemacht werden (Veröffentlichung im Amtsblatt der EU 24 Monate nach Inkrafttreten der Richtlinie) das bisherige nationale Umsetzungsregime weiter gelten kann. Dies ist insbesondere relevant für die Festsetzung von Emissionsgrenzwerten und Umweltleistungswerten nach Artikel 15 IED.
Bewertung und Forderungen für die nationale Umsetzung:
Die in der IED vorgesehenen Übergangsvorschriften sollten vollumfänglich in deutsches Recht übernommen werden. Das heißt, dass zum Beispiel bei der Grenzwertfestsetzung im Regelfall der oberste Wert der Bandbreite als Grenzwert zur Anwendung kommt. Dies ist auch vor dem Hintergrund notwendig, dass die sog. „alten“ BVT-Merkblätter noch nach den Vorgaben der bisherigen IED erarbeitet und beschlossen worden sind.
In der ursprünglichen Fassung der IED Revision, Artikel 79a waren die Möglichkeit kollektiver Schadensersatzklagen, Beweislastumkehr für Betreiber und Sanktionen im Verhältnis zum Umsatz vorgesehen. Die Beweislastumkehr sowie die Möglichkeit zu kollektiven Klagen wurden im finalen Kompromisstext des Trilogverfahrens jedoch gestrichen. Die Höhe der Sanktionen wurde auf 3 % des Jahresumsatzes beschränkt.
Bewertung und Forderungen für die nationale Umsetzung:
Das im deutschen Ordnungswidrigkeiten- und Strafrecht angelegte Sanktionsregime ist ausreichend, um die Anforderungen der IED zu erfüllen. Die gemäß Artikel 79 IED ermöglichten umsatzbasierten Sanktionen sollten nicht im deutschen Recht eingeführt werden. Der Entfall einer Beweislastumkehr hätte einen Paradigmenwechsel im europäischen Rechtsverständnis bedeutet – die Streichung ist daher sehr zu begrüßen.
In Bezug auf innovative Technologien ist die Einführung eines sogenannten „Innovation Centre for industrial transformation and emissions (INCITE)“ vorgesehen. Dieses soll weltweit Zukunftstechniken scouten. Hier sind jedoch noch eine Vielzahl von technischen und organisatorischen Fragen offen genauso wie die Frage nach dem Umgang mit vertraulichen Daten und geistigem Eigentum bei der Vielzahl der beteiligten Stakeholder. Weiterhin sind vereinfachte Genehmigungen für Pilotanlagen wie befristete Ausnahmen einzelner Genehmigungsauflagen (unter dem Vorbehalt der Überwachung durch die Behörden) vorgesehen, sowie ein Zeitraum von 2,5 Jahren, um Zukunftstechniken in Anlagen zu testen (Artikel 27 IED).
Bewertung und Forderungen für die nationale Umsetzung:
Die Ausnahmebestimmungen für innovative Technologie der IED sollten genutzt werden und schlank und unbürokratisch in deutsches Recht umgesetzt werden.
Die IED-Revision soll im ersten Halbjahr 2024 im EU-Amtsblatt veröffentlicht werden und in Kraft treten – die Umsetzung in deutsches Recht innerhalb von 22 Monaten erfolgen. Das BMUV plant, Mitte 2024 drei Umsetzungspakete zu veröffentlichen. Überarbeitet werden muss in diesem Zuge das BImSchG, die TA Luft, die 2., 4., 9., 13., 17. und 31. BImSchV – die 45. BImSchV (Anforderungen an Umweltmanagementsysteme) wird neu dazukommen – die Abwasserverordnung und das Wasserhaushaltsgesetz, das Kreislaufwirtschaftsgesetz und die Deponieverordnung sowie ggf. das Umwelthaftungsgesetz und Umweltstrafrecht. Die Umsetzung wird ein erheblicher Kraftakt, da aufgrund der Bundestagswahl 2025 nur wenig Zeit für Diskussionen bleibt.
Es muss durch eindeutige Regelungen sichergestellt werden, dass die Anforderungen der IED in Deutschland nicht für Anlagen gelten, die nicht unter den Anwendungsbereich der IED fallen. Die zusätzlichen bürokratischen und finanziellen Belastungen müssen durch Entlastung an anderer Stelle mindestens ausgeglichen werden. Außerdem müssen Überlappung und Doppelregulierung durch unterschiedliche Rechtsvorschriften vermieden werden. Die Umsetzung der IED sollte dafür genutzt werden, die 4. BImSchV europarechtskonform zu entschlacken und zu prüfen, ob für bestimmte in Anlage 1 genannte Anlagearten überhaupt weiterhin die Notwendigkeit einer Genehmigung gegeben ist oder ob z.B. die Mengenschwellen angepasst werden müssen. Die deutsche Umsetzung sollte im Rahmen von Verwaltungsvorschriften erfolgen und das Regelungsdickicht von TA Luft, Rechtsverordnungen, BImSchG und wasserrechtlichen Verordnungen beseitigt werden.
Die neuen Regelungen der IED sollen die Erreichung des Null-Schadstoff-Ziels bis 2050 unterstützen, machen aber in Summe unternehmerisches Handeln in Europa nochmals deutlich komplexer und unberechenbarer als bereits in der Vergangenheit. Somit gefährden die neuen IED-Regelungen Planungen, Investitionen, Genehmigungsverfahren und letztlich die gewünschte Transformation der europäischen Industrie hin zu einer klimaneutralen Produktion. Die Transformation setzt ein funktionierendes Wirtschaftssystem voraus, was durch die derzeitigen Krisensituationen, bedingt durch hohe Energiepreise sowie verzögerte Genehmigungsverfahren und Erhöhung bürokratischer Anforderungen, weder aktuell noch mittelfristig gewährleistet ist.
Bildquellen: iStock-167231386, iStock-452515599, iStock-1411630763, iStock-1346675527, eigene Grafik.